我國電力體制改革肇始于20世紀(jì)80年代，至今歷經(jīng)四十余年，市場主體和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)都發(fā)生了巨大變化，電力行業(yè)壟斷行為紛繁、復(fù)雜而隱秘，對現(xiàn)行電力行業(yè)的監(jiān)管、規(guī)制立法提出了諸多挑戰(zhàn)。由于電力體制改革仍處于廠網(wǎng)分開和配售有限分離的探索階段，電力行業(yè)壟斷出現(xiàn)了市場競爭業(yè)務(wù)的壟斷、自然壟斷業(yè)務(wù)的壟斷、增量配電業(yè)務(wù)的壟斷等多種形式，相比之下，分別適用于市場競爭業(yè)務(wù)壟斷的法律監(jiān)管、自然壟斷業(yè)務(wù)壟斷的法律規(guī)制、增量配電業(yè)務(wù)壟斷的法律規(guī)范尚未對應(yīng)配套構(gòu)建，不能及時為我國電力體制改革向縱深發(fā)展提供法律規(guī)范和機(jī)制保障。本文正是以此為切入點(diǎn)，試圖分析我國電力行業(yè)不同業(yè)務(wù)的壟斷行為性質(zhì)，在借鑒國外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出電力行業(yè)不同業(yè)務(wù)壟斷行為的規(guī)制對策及實(shí)施建議。

法律規(guī)制現(xiàn)狀及存在問題自然壟斷業(yè)務(wù)

自然壟斷業(yè)務(wù)

電網(wǎng)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性和網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)性使得輸配電業(yè)務(wù)具有自然壟斷屬性，我國電改9號文對輸配電業(yè)務(wù)規(guī)制的總體要求是“加強(qiáng)監(jiān)管”，對于輸配電業(yè)務(wù)的壟斷行為是否適用《反壟斷法》，學(xué)術(shù)界存在不同的觀點(diǎn)。就電力行業(yè)整體而言，由于電力市場化改革仍在不斷推進(jìn)，自然壟斷業(yè)務(wù)與市場競爭業(yè)務(wù)尚未被明確界定且二者業(yè)務(wù)仍處于不斷變化調(diào)整之中，《能源法》尚未出臺、《電力法》修訂工作仍在進(jìn)行。因此，對電力行業(yè)不同業(yè)務(wù)的壟斷行為如何規(guī)制，并沒有專門的法律予以明確，亦沒有其他法律對不同業(yè)務(wù)的壟斷行為做出在法律適用上不同的制度安排。

目前，適用于輸電、配電、售電業(yè)務(wù)壟斷行為監(jiān)管的主要是行政法規(guī)、部門規(guī)章及規(guī)范性文件，它們在法律體系中的位階不如法律，且相互之間在內(nèi)容上有待協(xié)調(diào)貫通。輸配電網(wǎng)對發(fā)電、售電主體的公平無歧視開放是發(fā)達(dá)國家自然壟斷業(yè)務(wù)法律規(guī)制的重點(diǎn)，相應(yīng)法律制度詳細(xì)且完善，然而我國現(xiàn)行《電力監(jiān)管條例》和《電力市場監(jiān)管辦法》對輸配電網(wǎng)公平無歧視開放僅做出了原則性規(guī)定，《供電監(jiān)管辦法》和《電網(wǎng)公平開放監(jiān)管辦法》的規(guī)定雖然相對較為具體，但《供電監(jiān)管辦法》自2009年施行至今仍未根據(jù)電力改革進(jìn)程進(jìn)行相應(yīng)的修訂，很多規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)電力改革的推進(jìn)。這種滯后性主要表現(xiàn)在隨著輸配電網(wǎng)功能的不斷拆分，輸配電網(wǎng)公平無歧視開放的對象不斷增加，如增量配電企業(yè)，而《供電監(jiān)管辦法》第18條規(guī)定的開放對象僅包括電力用戶和躉購轉(zhuǎn)售電企業(yè)，不包括增量配電網(wǎng)、微電網(wǎng)、分布式能源等。雖然上述情況在《電網(wǎng)公平開放監(jiān)管辦法》中得到了完善，但由于《供電監(jiān)管辦法》屬于部門規(guī)章，《電網(wǎng)公平開放監(jiān)管辦法》只是規(guī)范性文件，在效力層級上低于前者，因此，應(yīng)盡快對《供電監(jiān)管辦法》進(jìn)行相應(yīng)修改，以有效提升《電網(wǎng)公平開放監(jiān)管辦法》的法律約束力。

市場競爭業(yè)務(wù)

在發(fā)達(dá)國家電力市場化改革目標(biāo)模式中，發(fā)電和售電主要屬于市場競爭業(yè)務(wù)。雖然我國對發(fā)電側(cè)實(shí)施兩輪改革后，電力市場競爭不斷充分，但也存在發(fā)電企業(yè)形成橫向壟斷協(xié)議，排除、限制電力市場公平競爭的行為1，這不僅增加了用電側(cè)實(shí)體企業(yè)的用電成本，同時也損害了電力消費(fèi)者的權(quán)益。相比于發(fā)電側(cè)，我國售電側(cè)市場體系建設(shè)仍處于起步階段，電力用戶選擇權(quán)還沒有得到充分保障。電網(wǎng)企業(yè)兼營售電業(yè)務(wù)或在售電企業(yè)中參股、控股等問題均使得售電側(cè)競爭困境無法得到有效紓解，存在同時從事輸配電業(yè)務(wù)的售電企業(yè)利用市場優(yōu)勢地位實(shí)施壟斷行為的現(xiàn)象。目前，我國對電力行業(yè)市場競爭業(yè)務(wù)的反壟斷規(guī)制采用的是《反壟斷法》與電力行業(yè)監(jiān)管法并行適用的方式，但由于缺乏《反壟斷法》和電力行業(yè)監(jiān)管法競合時法律適用和執(zhí)行的協(xié)調(diào)機(jī)制，加之售電側(cè)業(yè)務(wù)分類經(jīng)營制度和業(yè)務(wù)隔離制度尚未確立，致使市場競爭業(yè)務(wù)反壟斷規(guī)制的實(shí)施效果有限。

增量配電業(yè)務(wù)

從電改9號文提出有序放開增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)以來，中央和地方關(guān)于增量配電網(wǎng)的規(guī)范大多集中在項(xiàng)目建設(shè)、配電區(qū)域劃分等技術(shù)層面，相關(guān)配套的監(jiān)管法律制度暫付闕如，這也使得增量配電網(wǎng)改革至今進(jìn)展依然較為緩慢。在競爭層面，由于增量配電網(wǎng)依然具有電力網(wǎng)絡(luò)屬性，因此也當(dāng)然地具有一定的自然壟斷性。增量配電網(wǎng)經(jīng)營者不履行或不正確履行法律規(guī)定的公平無歧視開放義務(wù)同樣會對售電企業(yè)造成影響，增量配電網(wǎng)經(jīng)營者兼營售電業(yè)務(wù)會加大其不當(dāng)利用自然壟斷地位的風(fēng)險，進(jìn)而潛在地侵害電力用戶的用電自由選擇權(quán)。從2016年至今，雖然我國增量配電網(wǎng)試點(diǎn)不斷推進(jìn)與發(fā)展，但專門針對這種改革過程中出現(xiàn)的濫用自然壟斷地位的行為進(jìn)行規(guī)制的法律文件并未出臺，在《供電監(jiān)管辦法》和《電網(wǎng)公平開放監(jiān)管辦法》中亦沒有具體明確的法律制度安排。

目前，對于增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)中壟斷行為的規(guī)制立法僅有《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》（簡稱《辦法》），但該《辦法》主要存在以下問題：一是未確定相應(yīng)的業(yè)務(wù)隔離制度。如《辦法》第15條規(guī)定，電網(wǎng)企業(yè)控股的增量配電網(wǎng)在配電區(qū)域內(nèi)僅應(yīng)從事配電網(wǎng)業(yè)務(wù)，其競爭性售電業(yè)務(wù)，應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)由獨(dú)立的售電公司承擔(dān)。國家發(fā)改委、國家能源局發(fā)布的《關(guān)于增量配電業(yè)務(wù)改革第一批試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)展情況的通報》中也提到，不建議電網(wǎng)企業(yè)或當(dāng)?shù)卣顿Y平臺控股增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)，但這些文件對于輸配電企業(yè)不得兼營或控股投資增量配電業(yè)務(wù)僅停留在建議層面，不具有法律約束力。二是雖然《辦法》第16條、第23條規(guī)定了增量配電網(wǎng)經(jīng)營者向用戶無歧視開放電網(wǎng)的義務(wù)，但是并未配套規(guī)定相應(yīng)的監(jiān)管措施和不履行該義務(wù)的法律后果等，使得該條的實(shí)際可操作性大打折扣。

其他國家法律規(guī)制及啟示自然壟斷業(yè)務(wù)

自然壟斷業(yè)務(wù)

美國、日本、德國等國在電力體制改革過程中均刪除了各自國內(nèi)反壟斷法對于電力行業(yè)的除外規(guī)定，確立了反壟斷法在電力行業(yè)市場競爭業(yè)務(wù)的普遍適用原則。不同于美國和日本，德國自2005年后對輸電業(yè)務(wù)中電力企業(yè)的壟斷行為采取了專業(yè)獨(dú)立的行業(yè)監(jiān)管模式，并通過《能源經(jīng)濟(jì)法》和《反對限制競爭法》的修訂，將電力行業(yè)輸配電業(yè)務(wù)的壟斷規(guī)制從反壟斷機(jī)構(gòu)的管轄中分離出來，代之以聯(lián)邦網(wǎng)管局的排他性監(jiān)管。同時，德國于2009年在輸配電業(yè)務(wù)中引入虛擬競爭，采用激勵性監(jiān)管措施，以期不斷提高輸配電業(yè)務(wù)的競爭性，為未來通過反壟斷法全面規(guī)制電力行業(yè)壟斷行為作準(zhǔn)備，這一措施因適合德國電力市場改革發(fā)展的需要而取得了良好的效果并沿用至今。

市場競爭業(yè)務(wù)

在處理反壟斷法與電力行業(yè)監(jiān)管法的關(guān)系上，日本的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。日本早在2000年修訂了《獨(dú)占競爭法》，將電力行業(yè)排除出反壟斷法豁免的范圍。日本通常是根據(jù)行業(yè)監(jiān)管法的具體規(guī)制內(nèi)容來處理行業(yè)監(jiān)管法與反壟斷法競合時的關(guān)系，若行業(yè)監(jiān)管法與反壟斷法相沖突是因?yàn)樾袠I(yè)監(jiān)管法相關(guān)內(nèi)容具有限制競爭性，則優(yōu)先適用反壟斷法；若行業(yè)監(jiān)管法的具體規(guī)定與反壟斷法在內(nèi)容上均是為了規(guī)制壟斷行為、促進(jìn)競爭，僅因具體的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)不同而導(dǎo)致判斷結(jié)果上產(chǎn)生沖突，則應(yīng)根據(jù)具體情況協(xié)調(diào)適用，相互配合。在執(zhí)法層面上，日本電力行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對電力行業(yè)可能出現(xiàn)的壟斷行為進(jìn)行預(yù)判，并對各自的監(jiān)管范圍、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行明確規(guī)定，共同制定執(zhí)法指南，同時依據(jù)電力市場改革程度和實(shí)踐的發(fā)展不斷予以更新。

增量配電業(yè)務(wù)

雖然其他國家沒有出現(xiàn)過“增量配電”這一概念，但在推進(jìn)電力市場化改革時，輸配分開過程中不可避免地會存在社會資本參與配電網(wǎng)業(yè)務(wù)的情形，亦需要對配電業(yè)務(wù)中電力企業(yè)的壟斷行為進(jìn)行規(guī)制。美國電網(wǎng)結(jié)構(gòu)具有分散化和區(qū)域化特征，私營企業(yè)經(jīng)營電力業(yè)務(wù)的比例很高，在電力市場改革過程中，為了防止一體化經(jīng)營企業(yè)實(shí)施壟斷行為，美國法律嚴(yán)格規(guī)定了兼營壟斷性業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)的電力企業(yè)的內(nèi)外部隔離制度，在配電環(huán)節(jié)主要表現(xiàn)為將企業(yè)的配電經(jīng)營權(quán)和售電權(quán)分離。在澳大利亞則是由少數(shù)幾家企業(yè)在配電市場上進(jìn)行寡頭壟斷，聯(lián)邦政府主要是通過一系列手段促進(jìn)這些企業(yè)之間的競爭，如在配電環(huán)節(jié)采用對標(biāo)管理模式，對于對標(biāo)結(jié)果達(dá)不到市場中平均對標(biāo)水平的企業(yè)實(shí)施懲罰措施，從而在配電企業(yè)中引入競爭。

總體而言，上述國家在電力行業(yè)反壟斷規(guī)制方面有以下兩點(diǎn)值得注意：

一是堅持立法先行，如美國在聯(lián)邦層面有《聯(lián)邦電力法》《公用事業(yè)規(guī)制政策法》（The Public Utilities Regulatory Policies Act）和《能源政策法》來處理公用事業(yè)法（含電網(wǎng)）與反壟斷法之間的關(guān)系；在各州層面則是通過地方立法具體規(guī)定電力行業(yè)各環(huán)節(jié)開放辦法和反壟斷監(jiān)管法的適用。德國不僅要遵守歐盟《電力共同市場指令》等一攬子放開電力市場、減少壟斷的指令，還要通過國內(nèi)《能源經(jīng)濟(jì)法》和《反限制競爭法》《激勵性監(jiān)管條例》等來規(guī)制電力行業(yè)的壟斷行為。這些國家均形成了體系完備的電力行業(yè)反壟斷法律規(guī)制體系，并隨著電力市場體制改革的逐漸深入適時出臺修正案。

二是反壟斷監(jiān)管方式多元化，上述國家比較注重整合各部門優(yōu)勢資源，在尊重電力企業(yè)市場主體地位的前提下，利用市場手段促進(jìn)競爭，防止壟斷。如美國既有全面的電力市場監(jiān)督分析機(jī)制和市場審計機(jī)制，也有靈活的調(diào)查與處罰機(jī)制，聯(lián)邦能源規(guī)制委員會（FERC）注重監(jiān)管對象內(nèi)部建立的合規(guī)程序和自主報告制度，并會在計算罰款時將其作為重要的考慮因素。

完善我國法律規(guī)制的建議

以《能源法》統(tǒng)領(lǐng)電力行業(yè)壟斷行為的法律規(guī)制

我國電力市場化改革進(jìn)入縱深階段，更加需要通過立法強(qiáng)力推進(jìn)改革并鞏固改革成果。

首先，應(yīng)當(dāng)加快出臺《能源法》，并在《能源法》統(tǒng)領(lǐng)下完善規(guī)制電力行業(yè)壟斷行為的其他法律和行政法規(guī)。在我國公用事業(yè)法或能源管網(wǎng)法出臺條件尚不成熟的情況下，可以在《能源法》中規(guī)定“能源企業(yè)不得濫用其自然壟斷地位或市場優(yōu)勢地位實(shí)施不當(dāng)壟斷行為或不正當(dāng)競爭行為”；在《電力法》總則中可以相應(yīng)地規(guī)定“從事自然壟斷業(yè)務(wù)的企業(yè)不得濫用其自然壟斷地位實(shí)施不當(dāng)壟斷行為；從事市場競爭業(yè)務(wù)的企業(yè)不得濫用其市場優(yōu)勢地位實(shí)施不正當(dāng)競爭行為?！苯ㄗh在條件成熟時制定《能源監(jiān)管法》，并在后續(xù)《能源監(jiān)管法》的法律制度安排上，完善對從事自然壟斷業(yè)務(wù)的電網(wǎng)企業(yè)實(shí)施經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管和社會性監(jiān)管的法律規(guī)定。綜合考慮發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)、增量配電企業(yè)、售電企業(yè)、電力用戶以及電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)在電力行業(yè)中的法律地位和作用，通過《能源法》《電力法》《能源監(jiān)管法》《反壟斷法》等，構(gòu)建適合各類主體地位和責(zé)任，保障各類主體依法壟斷、依法競爭的法律法規(guī)及部門規(guī)章的規(guī)制體系。

其次，應(yīng)當(dāng)逐步構(gòu)建我國壟斷性電力業(yè)務(wù)與競爭性電力業(yè)務(wù)強(qiáng)制隔離制度。能源管理部門可以出臺相關(guān)政策，要求電力行業(yè)自然壟斷業(yè)務(wù)與市場競爭業(yè)務(wù)相互隔離，并分別由不同的獨(dú)立法人承擔(dān)。這種通過建立外部法人隔離機(jī)制達(dá)到內(nèi)部業(yè)務(wù)隔離的政策較為契合我國電力體制改革進(jìn)程和電力市場培育發(fā)展的需要。目前，《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》和《售電公司管理辦法》僅要求建立在財務(wù)上分開核算的內(nèi)部隔離或籠統(tǒng)地規(guī)定相關(guān)業(yè)務(wù)由不同法人經(jīng)營的外部隔離，對電網(wǎng)企業(yè)利用自然壟斷地位在其競爭性業(yè)務(wù)上實(shí)施壟斷行為的規(guī)制力度不夠，應(yīng)當(dāng)在《電力法》中明確規(guī)定，電力行業(yè)壟斷性業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)應(yīng)分別由具有獨(dú)立法人地位的不同的實(shí)體經(jīng)營。此外，對于電網(wǎng)企業(yè)投資成立的增量配電企業(yè)、售電企業(yè)和發(fā)電企業(yè)，應(yīng)當(dāng)限制電網(wǎng)企業(yè)的持股比例，禁止其控股經(jīng)營增量配電、售電和發(fā)電業(yè)務(wù)。

第三，應(yīng)當(dāng)以《能源法》為統(tǒng)領(lǐng)，以《電力法》為基礎(chǔ)，加快《電力監(jiān)管條例》《供電監(jiān)管辦法》等行業(yè)性監(jiān)管法規(guī)和規(guī)章的修訂進(jìn)程，更好地為我國電力市場化改革提供法制保障。一是要修改完善《供電監(jiān)管辦法》中供電企業(yè)公平無歧視開放供電市場的相關(guān)規(guī)定，將增量配電網(wǎng)、微電網(wǎng)等市場主體納入電網(wǎng)企業(yè)履行公平無歧視開放義務(wù)的對象范圍，消除《供電監(jiān)管辦法》中對于增量配電網(wǎng)接入電網(wǎng)的制度壁壘，在保證《供電監(jiān)管辦法》與《電網(wǎng)公平開放監(jiān)管辦法》等各法律文件相互協(xié)調(diào)的同時，更好發(fā)揮《電網(wǎng)公平開放監(jiān)管辦法》對電網(wǎng)自然壟斷行為的規(guī)制；二是要將增量配電網(wǎng)納入反壟斷規(guī)制范圍內(nèi)，不僅要將其納入《反壟斷法》規(guī)制的范圍，也要在電力行業(yè)監(jiān)管法中為增量配電網(wǎng)經(jīng)營者公平無歧視開放配電網(wǎng)的監(jiān)管做相應(yīng)的制度安排。由于增量配電網(wǎng)在公平無歧視開放的監(jiān)管上和一般輸配電網(wǎng)具有相似性，因此可以參照適用《電網(wǎng)公平開放監(jiān)管辦法》中的相關(guān)規(guī)定，將《電網(wǎng)公平開放監(jiān)管辦法》第2條“地方電網(wǎng)、增量配電網(wǎng)、微電網(wǎng)等之間的電網(wǎng)互聯(lián)參照執(zhí)行”修改為“地方電網(wǎng)、增量配電網(wǎng)、微電網(wǎng)等之間的電網(wǎng)互聯(lián)及向電力交易主體公平無歧視開放電網(wǎng)參照執(zhí)行”。

構(gòu)建《反壟斷法》與電力行業(yè)監(jiān)管法的協(xié)調(diào)機(jī)制

首先，應(yīng)當(dāng)在《反壟斷法》中增加自然壟斷業(yè)務(wù)不適用反壟斷法的除外規(guī)定，一方面明確電力行業(yè)中市場競爭業(yè)務(wù)要受《反壟斷法》和電力行業(yè)監(jiān)管法的雙重規(guī)制；另一方面明確在目前階段我國輸配電環(huán)節(jié)的自然壟斷業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)只適用行業(yè)監(jiān)管法，不適用《反壟斷法》。這不僅是基于我國電改9號文“管住中間，放開兩頭”的總體思路，也是基于我國目前電力市場化改革中輸配電環(huán)節(jié)的發(fā)展現(xiàn)狀。在我國建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場體系的背景下，保障電網(wǎng)統(tǒng)一安全高效運(yùn)營和可靠供應(yīng)是第一要務(wù)，因此該階段輸配電業(yè)務(wù)的反壟斷規(guī)制重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是電網(wǎng)的公平無歧視開放，在規(guī)制手段上宜采用電力行業(yè)監(jiān)管法進(jìn)行事前規(guī)制。這是因?yàn)椤斗磯艛喾ā分饕ㄟ^事后規(guī)制以維護(hù)競爭，該功能實(shí)現(xiàn)的前提是《反壟斷法》所適用的環(huán)節(jié)已存在一定程度的競爭。反觀我國電力行業(yè)輸配電環(huán)節(jié)，仍以政府管制下的自然壟斷為主，適用《反壟斷法》難以實(shí)現(xiàn)規(guī)制效果。因此，應(yīng)當(dāng)借鑒德國電力市場化改革進(jìn)程中，根據(jù)市場競爭程度和市場結(jié)構(gòu)優(yōu)化的需要，調(diào)整反壟斷法與行業(yè)監(jiān)管法適用的方法，對于輸配電環(huán)節(jié)的自然壟斷業(yè)務(wù)主要通過行業(yè)監(jiān)管法進(jìn)行規(guī)制，對于該環(huán)節(jié)中因改革未到位而存在的市場競爭業(yè)務(wù)，可以輔之以適用《反壟斷法》。

其次，應(yīng)當(dāng)建立《反壟斷法》與電力行業(yè)監(jiān)管法在市場競爭業(yè)務(wù)并行適用時的競合協(xié)調(diào)機(jī)制。在立法時就應(yīng)當(dāng)考慮避免電力行業(yè)監(jiān)管法對電力市場競爭的任何消極影響，應(yīng)當(dāng)通過修改、完善電力行業(yè)監(jiān)管法律法規(guī)或規(guī)范性文件，建構(gòu)公平競爭審查制度，加強(qiáng)對破壞市場統(tǒng)一和公平競爭內(nèi)容的審查。在執(zhí)法方面，應(yīng)當(dāng)建立不同部門的執(zhí)法機(jī)構(gòu)聯(lián)合執(zhí)法的協(xié)調(diào)機(jī)制，共同制定聯(lián)合執(zhí)法指南，通過事前確定各自的執(zhí)法范圍、執(zhí)法方式等實(shí)現(xiàn)對執(zhí)法權(quán)的合理配置。在具體機(jī)制構(gòu)建方面，應(yīng)當(dāng)注重建立電力市場運(yùn)行監(jiān)測機(jī)制、違規(guī)信息共享機(jī)制、電力市場違規(guī)信息會商機(jī)制、壟斷行為聯(lián)合查處機(jī)制以及宣傳培訓(xùn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)電力行業(yè)壟斷行為全過程、全方位的綜合規(guī)制。

通過立法構(gòu)建電力行業(yè)壟斷行為的綜合監(jiān)管機(jī)制

隨著我國電力市場化改革不斷推進(jìn)，電力行業(yè)的壟斷行為更為隱秘，壟斷方式更為復(fù)雜，使壟斷行為的法律規(guī)制面臨新的諸多挑戰(zhàn)。因此，要立足我國電力改革實(shí)際，借鑒國外有益經(jīng)驗(yàn)，通過立法推進(jìn)相關(guān)部門合作監(jiān)管機(jī)制。

首先，要通過立法推進(jìn)電力行業(yè)主管部門與協(xié)管部門合作共管。目前，電力行業(yè)壟斷行為的監(jiān)管涉及發(fā)展和改革、能源、商務(wù)、自然資源、工業(yè)和信息化、生態(tài)環(huán)境、水利、應(yīng)急管理、統(tǒng)計、國防科技工業(yè)等十多個部門，要通過制定《能源法》，修訂《反壟斷法》《反不正當(dāng)競爭法》《電力法》《電力監(jiān)管條例》及相關(guān)部門規(guī)章，構(gòu)建電力行業(yè)自然壟斷業(yè)務(wù)和市場競爭業(yè)務(wù)中壟斷行為規(guī)制的分工負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)配合的法律機(jī)制，包括相互之間建立有效的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，優(yōu)化整合各自優(yōu)勢資源，拓寬信息溝通渠道，增強(qiáng)聯(lián)動執(zhí)法能力等。

其次，要通過立法構(gòu)建企業(yè)自律與社會監(jiān)督相結(jié)合的治理模式。目前的監(jiān)管方式以電力監(jiān)管機(jī)關(guān)主動查處為主，監(jiān)管的實(shí)際效果有限。因此，要通過相關(guān)立法，促進(jìn)電力企業(yè)建立內(nèi)部自我約束機(jī)制，轉(zhuǎn)變外部被動監(jiān)管為內(nèi)部自主防控，主動約束濫用自然壟斷或市場優(yōu)勢地位的不當(dāng)行為；同時，要通過相關(guān)立法發(fā)揮媒體優(yōu)勢，針對電力行業(yè)的壟斷行為，設(shè)立監(jiān)管熱線，暢通投訴渠道，獎勵社會舉報。

最后，要將電力行業(yè)壟斷行為的管控納入企業(yè)合規(guī)管理系統(tǒng)。針對市場競爭的發(fā)電和部分售電環(huán)節(jié)，可以借鑒美國的做法，如鼓勵電力企業(yè)內(nèi)部建立反壟斷合規(guī)體系，對于在實(shí)施壟斷行為后能夠及時向監(jiān)管部門報告并主動減輕損害結(jié)果的，監(jiān)管部門可以視其具體情節(jié)、損害結(jié)果等情況，對這類企業(yè)適當(dāng)減輕處罰，甚至免除處罰。針對自然壟斷的輸配電業(yè)務(wù)，可以借鑒澳大利亞的對標(biāo)監(jiān)管模式，根據(jù)具體環(huán)節(jié)、具體方面或具體行為設(shè)置壟斷行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，對于構(gòu)成壟斷行為的企業(yè)施以相應(yīng)的處罰，對于合規(guī)經(jīng)營且效果顯著的企業(yè)給予相應(yīng)的獎勵。

（本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2022年08期，作者單位：華北電力大學(xué)）

來源：中國電力企業(yè)管理

作者：周鳳翱 李怡

摘錄網(wǎng)址：https://news.bjx.com.cn/html/20220922/1256573.shtml

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